Reformas al COOTAD, cultura y tejido social

Autor: Paúl Martínez Aguilar.

Un acercamiento a la reforma de ley

El lunes 23 de febrero del 2026, la reforma al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) impulsada desde la función ejecutiva del gobierno de Ecuador, por el presidente Daniel Noboa, fue emitida en el Registro Oficial número 229 con el nombre “Ley orgánica reformatoria al código orgánico de organización territorial, autonomía y descentralización para la sostenibilidad y eficiencia del gasto de los gobiernos autónomos descentralizados”. Es probable que gran parte de la población de Ecuador la relacione con la “ley del 70-30 de los GAD”, otra parte quizá aún no está informada de esto. Pero esta reforma no se trata exclusivamente de relaciones porcentuales respecto a las asignaciones de recursos financieros del gobierno central a los GAD del país.

El nombre de la reforma aprobada a la ley concerniente tiene dos palabras claves, que invitan a realizar una pregunta puntal. ¿Qué entiende el gobierno de Noboa por sostenibilidad y eficiencia del gasto de los Gobiernos Autónomos Descentralizados? La respuesta a esta pregunta debió ser el centro del debate legislativo en la Asamblea Nacional para la aprobación de esta reforma legal. Ante la sanción de la ley y el tiempo que tardó su trámite, esa respuesta quedó pendiente para el pueblo ecuatoriano. Hay que recordar que el proyecto de ley fue tratado como económico urgente condicionando el debate del mismo a un plazo máximo de 30 días.

El boletín de prensa de la Asamblea Nacional del 14 de febrero del 2026, recoge algunas de las palabras de la asambleísta Valentina Centeno, ponente del proyecto de ley y presidenta de la comisión competente, emitidas en el primer debate. El boletín refiere “hoy no debatimos una simple reforma, hoy debatimos el uso de dinero de todos los ecuatorianos; hoy decidimos si el presupuesto de los gobiernos locales se queda en el papel o se convierte en agua potable, alcantarillado y vías para nuestra gente.”  (Sala de Prensa, 2026). En una primera lectura se podría inferir que las palabras mencionadas por la asambleísta, buscan un enfoque de gasto de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en infraestructura de obra pública por sobre otro tipo de uso.  Ante esto, una nueva duda para el diálogo surge, ¿Las competencias de los Gobiernos Autónomos Descentralizados se limitan o restringen a la inversión en obra pública?  La respuesta es un no rotundo. Para indagar las competencias exclusivas en los distintos niveles de gobierno se pueden revisar los artículos 261,262, 263 y 264 de la Constitución actual de nuestro país.

Las reformas más críticas aprobadas al COOTAD tienen que ver con el artículo 198 de la ley. Se incorporaron seis artículos: 198.1-198.6. El primero hace referencia a Regla de asignación mínima prioritaria” (Registro Oficial, 2026, p.14),el segundo Determinación del gasto computable para el cumplimiento de la regla de asignación mínima prioritaria” (Registro Oficial, 2026, 229 p.15). En el artículo 198.2 se establece qué se entiende como gasto de inversión:

“ (…)entendido como aquel destinado a insumos para la generación, ampliación, rehabilitación, mantenimiento o reposición de infraestructura pública, activos físicos, equipamiento y bienes de capital, así como a la provisión de bienes y servicios públicos cuya ejecución se materialice en productos, obras o resultados físicos identificables (…)” (Registro Oficial,2026,229, p.15)

Los artículos y la reforma legal como tal han provocado conflicto, rechazo y oposición por parte de autoridades de distintos Gobiernos Autónomos Descentralizados y diversos sectores de la sociedad. Además de establecer dentro de la normativa competente qué se entiende de ahora en adelante como gasto de inversión, se mencionan los ítems del Clasificador Presupuestario que quedan excluidos dentro de las consideraciones para el registro de gasto en inversión de los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Acorde a lo anterior se excluyen los ítems 73.02.05, 73.02.21, 73.02.48, 73.02.49, pertenecientes al subgrupo de Servicios Generales. El clasificador presupuestario de ingresos y egresos del sector público, emitido por el Ministerio de Economía Y Finanzas del Ecuador denomina los ítems referidos como:  Espectáculos Culturales y Sociales, Servicios Eventuales sin Relación de Dependencia, Eventos Oficiales y Eventos Públicos Promocionales respectivamente.

Cultura y su significado

Ante la restricción y redefinición de gasto en inversión de los GAD y bajo la reforma de ley aprobada, es necesario plantear una pregunta indispensable ¿El dinero destinado al sector cultural y social dentro de la gestión de los GAD se puede considerar como inversión? Sin lugar a dudas esta interrogante invita a un diálogo amplio y transversal. Primero, es necesario conocer que la definición de cultura es parte de un proceso dialéctico dentro de cada sociedad. La generalización del concepto “cultura” no establece una explicación completa del fenómeno (RON,1977).  Así, para determinar una referencia se puede decir que “La palabra cultura (del tema cult, perteneciente al verbo latino colo, colere, cultum = cultivar) significa etimológicamente cultivo.” (Altieri, 2001, p.15).  Además, la cultura es “educación, formación, desarrollo o perfeccionamiento de las facultades intelectuales y morales del hombre; y en su reflejo objetivo, cultura es el mundo propio del hombre, en oposición al mundo natural, que existiría igualmente aun sin el hombre.” (Altieri, 2001, p.15). Dentro del mismo artículo de la revista de filosofía referida, se amplía el concepto de cultura a “el conjunto de maneras de pensar y de vivir, cultivadas, que suelen designarse con el nombre de civilización.” (Altieri, 2001, p.15).

Ron hace referencia a la definición de Tylor concebida en 1871, como un todo complejo en el que intervienen el conocimiento, creencias, arte, moral, ley, costumbres adquiridas por las personas como actores de la sociedad. También añade que, desde la perspectiva psicoanalítica según Freud, en su texto “Psicología de las Masas” la cultura es todo aquello involucrado en la superación de la condición zoológica del hombre y su distinción de la vida de otros animales.  Puntualmente refiere que Gramsci en su obra “Cultura y Literatura”, determina la cultura como un proceso, además de desear conocer qué somos hoy y no en cualquier tiempo ni vida, sino en función de nuestra interacción social. Una de las definiciones de cultura más destacables en el trabajo de Ron corresponde a Chesnokov para quien la cultura es la esfera de lo que es hecho por el hombre en contraposición a lo dado por la naturaleza. A lo anterior añade, respecto a Chesnokov que la cultura comprende todos los aspectos de la vida de la sociedad incluidos las formas de producción hasta las formas ideológicas (RON,1977). Un entendimiento de cultura y un significado más cercano a la sociedad ecuatoriana, es explicado por Juncosa (2021) refiriéndose a la propuesta antropológica de Patricio Guerreo en la que establece la cultura no como un concepto monosémico, sino una estrategia conceptual que involucre sus “sentidos, múltiples, complejos y multidireccionales, considerando sus dimensiones políticas y que responda a los horizontes históricos de los actores que la constituyen.” (Juncosa et al., 2021, p.27).

Género, violencia y cultura

Es adecuado y totalmente necesario, que cuando hablemos de cultura se reconozca, visibilice, impulse, comunique y aplique un enfoque de igualdad de género.  Ante esto, es acertado sugerir que al igual que el concepto de cultura, el concepto de género está inmerso en un proceso dialéctico. Como punto inicial se puede entender género como una construcción social que distingue las acciones que realizan hombres y mujeres según su sexo, así lo refiere Salvatierra y su equipo en el artículo “Enfoque de Género y Gestión Socio-Cultural para la Construcción del Desarrollo en Ecuador.” Además, enfatiza que el género no puede entenderse exclusivamente como una distinción de roles ya que, al ser una construcción social, está comprendida por cuatro elementos fundamentales: los símbolos culturales, las definiciones o referentes normativos, las nociones políticas e institucionales y las identidades subjetivas (Salvatierra et al., 2025). Acorde al mismo trabajo de investigación una acepción más adecuada para el enfoque de este artículo, es referida respecto a Alcántara (2021). El género se caracteriza por “ser relacional, pues se refiere a mujeres o a hombres en conjunto y no de manera aislada (…) por ser cambiante a través del tiempo, porque los roles y las relaciones se modifican a lo largo de los años.” (Salvatierra et al., 2025, p.5).

Bajo este enfoque, se rechaza la limitación del gasto en inversión de los GAD en cuanto al sector cultural y social respecta ya que de esta manera se acentúa un modelo social discriminatorio, impositivo y restrictivo en derechos con las múltiples artistas, gestoras, educadoras, profesionales de la salud, cuidadoras, así como las diversas y diversos trabajadores pertenecientes a los amplios campos de acción social y cultural. No es irrelevante, que a través de las distintas expresiones culturales y sociales se implementen mecanismos e instrumentos para evidenciar la vulneración de la mujer y sus derechos, su reivindicación, valor y gran aporte en nuestra sociedad, al igual que la compleja problemática social del país en la actualidad.  

Ante esto, no es una opción callar, ni negar que somos una sociedad que vulnera a las mujeres y que las acciones implementadas por parte del gobierno distan abismalmente de solucionar la realidad de violencia e inseguridad que diariamente lacera a la sociedad ecuatoriana. En términos prácticos la designación limitada y restrictiva de recursos previstos a acciones, actividades y espectáculos culturales es una medida que acentúa la vulnerabilidad de la sociedad ecuatoriana. No es una vulneración exclusivamente al acceso y uso de los servicios o bienes que la cultura a través de sus distintos actores gesta y desarrolla, sino que restringe un campo indispensable para la visibilización, diálogo y encuentro  de las interacciones y problemáticas de nuestra sociedad desde un enfoque amplio, diverso, artístico y sensible. En donde se limitan, restringen y reducen espacios para la discusión social a través del arte y la cultura no es posible que una sociedad sea crítica y reflexiva consigo misma.

De ahí que, reducir presupuestos, espacios y oportunidades para evidenciar, educar, prevenir y empezar a mitigar esta problemática a través de eventos culturales y sociales es no reconocer que una de las estrategias para afrontar esta dura realidad, es a través de inversión integral en la sociedad y no exclusivamente focalizada en infraestructura y obras públicas.  La conjunción del arte, la cultura y los servicios sociales no son la única solución, pero negar que las diversas expresiones artísticas y culturales fomentan la sensibilidad, así como la criticidad de pensamiento ante la realidad que vivimos en nuestra sociedad, y no deban ser consideradas como una inversión para nuestro país es erróneo. Con la reforma legal propuesta, no sólo se limitan, precarizan y silencian expresiones artísticas y culturales, sino que se amplifican problemáticas presentes en Ecuador respecto a la violencia, intolerancia y rechazo a maneras diferentes de pensar, sentir y relacionarse con el orden político y social.

La Cultura una herramienta para el desarrollo

El plantear un diálogo y reflexión sobre el entendimiento de una sociedad y su cultura como podemos evidenciar, es sin duda ya una inversión desde el punto de vista del desarrollo crítico de pensamiento. Ahora, el problema pertinente respecto a la ley en cuestión es que para el gobierno de Noboa eso, no es considerado como tal. En función de esto, aseverar que la gestión de inversión en cultura por parte de los GAD se limita a la celebración de “fiestas y conciertos” evidencia un total desconocimiento de la complejidad del concepto y fenómeno social como tal.

Aunque no hay que negar que varios de los municipios del país, relegan su accionar en mayor medida de la gestión cultural a la celebración de fiestas de fundación de los cantones o acontecimientos similares, excluir el ítem de Espectáculos Culturales y Sociales, no es una solución. De igual forma es necesario mencionar que hay casos representativos en que la inversión en cultura y tejido social por parte de determinados GAD es un eje sólido del ejercicio de sus competencias. Quizá el ejemplo más visible a nivel local y nacional de una administración municipal y el accionar en sus competencias relacionadas a la cultura es el caso de Quito. La secretaría de cultura del municipio de Quito, coordina distintos programas culturales. Desde la red de bibliotecas municipales, la Fundación Museos de la Ciudad, Centros de Arte Contemporáneo, Centro Cultural Metropolitano, la Casa de las bandas, las rutas culturales, entre otros, son algunos de los espacios y programas tangibles que forman la red cultural de la ciudad. Los circuitos y su red cultural no pueden ser entes estáticos, necesitan reconocer su dinamismo, pertenencia e interacción con la población para su consolidación y desarrollo. Por tanto, es indispensable que las distintas administraciones dentro de los correspondientes Gobiernos Autónomos Descentralizados diseñen, implementen y evalúen estrategias, acciones y decisiones de acercamiento de la población a estímulos artísticos y culturales. Por medio de políticas públicas culturales y acciones que involucren a los diversos actores de la sociedad es posible promover una convivencia más empática dispuesta a contribuir para su beneficio y desarrollo intrínseco.

La Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), sostiene que la cultura es una herramienta indispensable para el desarrollo sostenible (Soto et al., 2024). Desde esta perspectiva, es pertinente preguntar ¿qué entendemos por espectáculo? Una definición que resulta válida para el contexto de este artículo es la mencionada por Pradier, en su sentido etimológico. Él establece que el origen de la palabra “espectáculo” hace referencia al sustantivo latino spectaculum y al infinitivo spectare, definiendo la palabra como “mirar con detenimiento” (Pradier, 2013). Acorde a esta acepción, se puede plantear una interrogante más ¿Por qué le resulta incómodo al gobierno de Noboa que la ciudadanía mire con detenimiento?

Una posible respuesta es que, una sociedad crítica y que mire con detenimiento las interacciones de las que es sujeto, no tolera extralimitaciones del poder político de un gobierno, no calla, no avala discriminaciones, se moviliza ante la vulneración reiterada de sus derechos, se organiza, se instruye, se conmueve. Una sociedad que vive su cultura entiende que la inversión prioritaria para su desarrollo está arraigada en el tejido social que la sostiene.  

Otra posible respuesta puede ser inferida del texto “Nuevos acercamientos a los estudios latinoamericanos: cultura y poder” donde el editor recoge diversos trabajos de investigación. Poblete refiere que, en la década de 1980 después de las dictaduras militares en Latinoamérica, la cultura fue un agente para la recuperación de la democracia como sistema político. Señala también que en la década de 1990 las políticas culturales asumieron un espacio de reparación para el tejido social. Justamente en este período de tiempo se amplió el concepto de patrimonio cultural a patrimonio cultural intangible (Poblete, 2021). Un elemento que estuvo presente en la década de 1990 y que indudablemente es pertinente para la realidad de Ecuador, su modelo económico y de gobierno actual, es que tiene como referencia a Estados Unidos de Norteamérica, modelo en el que mayoritariamente la actividad cultural se sustenta en la iniciativa particular a través de instituciones privadas en lugar de financiamiento estatal (Poblete, 2021).

Además, hay que recordar que las decisiones tomadas respecto al sector cultural por parte del gobierno no han sido aisladas. La muestra más palpable fue la reestructuración institucional a la Función Ejecutiva con la fusión de algunos ministerios, entre ellos el Ministerio de Cultura y Patrimonio. A través del decreto ejecutivo número 60, emitido el 24 de julio de 2025 el presidente Noboa, dispuso la fusión del Ministerio de Cultura y Patrimonio con el Ministerio de Educación. Es previsible decir que los recursos destinados al sector cultural también han sido limitados desde el gobierno central en su competencia directa de la administración pública ya que los presupuestos acordes a la disposición referida tuvieron que modificarse ante la fusión de las entidades mencionadas.

Es necesario manifestar que la cultura puede ser entendida como un lugar de encuentro e inclusión social de las personas dentro de la sociedad que forman parte (Guzmán, 2015). De esta manera, al reducir espacios de encuentro e inclusión social, no se es más eficiente en la administración pública, sino que se deteriora y debilita a la sociedad en su conjunto. Poblete refiere que, Cultura Popular en América Latina se ha entendido y entiende como hablar de algo más. Posiblemente, esta última referencia permita una reflexión a la postura del gobierno de Noboa y su reforma legal al COOTAD. No dejemos de mirar con detenimiento, no silenciemos hablar de algo más.

Algunos Datos del Sector Cultural

Con la reforma al COOTAD, la restricción, vulneración, afectación y reducción al acceso a derechos de las y los ciudadanos, así como las competencias y autonomía de los GAD es un hecho previsible. De la información oficial disponible en el Sistema Integral de Información Cultural (SIIC) se menciona que el gasto público en patrimonio cultural se gestiona mayoritariamente través de los GAD municipales. El boletín sectorial de gasto en patrimonio cultural emitido en 2024, señala que en 2022 y 2023, 170. 1 millones de dólares fueron asignados respectivamente a los GAD municipales basado en el Modelo de Equidad Territorial y en la transferencia de la competencia a la preservación del patrimonio cultural (SIIC, 2024).

Los datos respecto al empleo en el sector cultural, desde 2012 al 2023 presentan una tendencia decreciente. Para el 2023 el empleo en el sector cultural representó apenas el 0.05% respecto al empleo registrado nacional como le evidencia el SIIC en su portal digital. En relación a lo anterior es necesario mencionar que, el INEC estableció que en el último trimestre del año 2023 apenas 3 de cada 10 personas en Ecuador tienen un empleo adecuado/pleno, cifra que se ha mantenido hasta el 2025 (INEC, 2025). El ingreso total de actividades culturales en el año 2023 fue de 285 millones de dólares, de los cuales el 54% correspondió a actividades audiovisuales y cinematográficas; en contraste las actividades relacionadas a espectáculos musicales y escénicos, así como salas de conciertos y teatros representaron el 9.58%, más de 27 millones de dólares.

Él último dato oficial disponible del SIIC respecto a la contribución de las actividades culturales al PIB del Ecuador, señala que el sector cultural contribuye con el 1.73 %, alrededor 1150 millones de dólares, valor alusivo al año 2020. En base a los datos referidos, restringir y desconocer que los recursos financieros destinados a cultura no son inversión, es un despropósito.

Reflexión Final

A través de las reformas establecidas a ley en mención, el gobierno evidencia el interés del debilitamiento en territorio por parte de los GAD, promoviendo una nueva concentración en el gobierno central. Respecto al sector cultural, Noboa y su gobierno ratifican que, una postura de economización, reduce las potencialidades sociales de las políticas culturales de las últimas décadas en América Latina, así como la postergación de derechos culturales.

Además, Soto argumenta que las artistas con enfoque intercultural son pertinentes para responder a problemáticas de desigualdad y violencia continental (Soto et al., 2024). El antropólogo ecuatoriano José Juncosa, en el libro “Etnografía y actorías sociales en América Latina”, recoge la propuesta de Patricio Guerrero, otro antropólogo del país quien propuso una nueva forma de concebir la antropología y por tanto de entender su sujeto de estudio desde una perspectiva descolonizadora. Juncosa menciona que la antropología comprometida con la vida, propuesta por Guerrero, “nace como respuesta a la insurgencia material y simbólica de las nacionalidades indígenas, pueblos negros y las diversidades sociales, en su lucha por la existencia” (Juncosa et al., 2021, p.26). Además, Juncosa menciona que la antropología comprometida con la vida pretende una superación del colonialismo de pensamiento, el cual se expresa en la dominación de la razón, a través de la añadidura de la afectividad, la corporalidad y la sabiduría en el entendimiento y estudio de lo que hace el ser humano dentro de su sociedad como sujeto de investigación antropológica. Añade que la lucha por la existencia sostenida en la sabiduría, son lo que producen cambios sociales y que estos no se generan desde el conocimiento impuesto y las epistemes (Juncosa et al., 2021).

Finalmente, desde un mirar con detenimiento, sensibilidad, creatividad y crítica se concluye que las reformas al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización ante el permanente deterioro del tejido social de nuestro país en la actualidad no son medidas apropiadas, sostenibles y mucho menos inclusivas. En el presente nuestra sociedad debe recordar que, la cultura en cuanto a sus certezas, preguntas, procesos y sujetos es el resultado de una ruptura de paradigmas que no es estática, así como una consecuencia de las dimensiones políticas que sus actores gestan en su lucha de sentidos, contradicciones y existencia siendo su deber defenderla, valorarla y vivirla.

Referencias:

Autor

Paúl Martínez Aguilar

Experto en arte sonoro y acústica

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